Fondements académiques et implications opérationnelles

Synthèse

Jeanne Amar
Décembre 2019

Synthèse de l’étude

Il existe aujourd’hui un large consensus à la fois sur le caractère stimulant des infrastructures sur l’activité économique et sur l’existence d’un déficit d’infrastructures croissant au niveau mondial, qui constitue une double incitation à une hausse des investissements dans ce domaine. Compte tenu des caractéristiques inhérentes à ce type de projets (investissements importants, rentabilité à long terme, impact direct et indirect sur le surplus collectif),
une évaluation socio-économique des projets d’investissement en infrastructures apparaît
indispensable pour guider la décision publique.

L’outil privilégié de l’évaluation socio-économique, qui est l’analyse coûts-bénéfices (ACB),
consiste à mettre en balance les bénéfices socio-économiques d’un projet (c’est-à-dire l’amélioration du bien-être social induite par le projet) avec ses coûts afin d’éclairer les décideurs
sur le bénéfice net résultant d’un projet. Toutefois, bien qu’il existe un large consensus autour
de la nécessité d’une telle analyse, on observe au niveau international une forte hétérogénéité dans la mise en œuvre de cette méthode. Plus encore, l’ACB est l’objet de nombreuses
critiques, tant du point de vue de son exécution (évaluation monétaire des conséquences
non marchandes, choix du taux d’actualisation) que de l’importance des impacts omis dans
cette analyse. Lors d’un récent colloque sur le sujet, Quinet (2015) affirmait en effet que
« de nombreux mécanismes impactent directement le niveau d’activité et ne sont pas pris en
compte par l’analyse traditionnelle ».

Pourtant, dans un contexte de forte pression budgétaire des Etats, une amélioration des
méthodes d’évaluation socio-économiques des projets d’investissement en infrastructures
parce qu’elle permettrait d’identifier les projets les plus rentables) pourrait favoriser un accroissement du nombre de projets réalisés, et donc une convergence du stock d’infrastructures avec les besoins.

L’objectif de cette étude est d’ouvrir la voie à cette refonte des méthodes d’évaluation des
projets d’investissement en infrastructures en réconciliant les besoins opérationnels avec la
recherche académique. Cela passe, d’une part, par une analyse des arguments théoriques
et empiriques qui plaident pour une révision des méthodes traditionnelles d’évaluation, et
d’autre part, par une analyse critique de la mise en œuvre de ces méthodes par les gouvernements et institutions internationales.


La Partie I Chapitre 1 souligne les apports des théories de la croissance endogène et de la nouvelle économie géographique dans l’analyse de cette problématique, en détaillant les divers mécanismes par lesquels les infrastructures peuvent constituer un moteur de l’activité économique. De manière synthétique, les infrastructures fournissent des biens et services
intermédiaires qui participent directement au processus de production. En outre, elles améliorent l’utilisation des autres facteurs de production et diminuent ainsi les coûts de production. Enfin, elles influencent le choix de localisation des entreprises et constituent ainsi une force d’agglomération des activités économiques, génératrice d’externalités positives.

Le Chapitre suivant présente une analyse de la littérature empirique du lien entre infrastructures et croissance, qui se caractérise par une forte hétérogénéité des questions de recherche, des méthodes d’estimation et des données utilisées. Il en résulte une difficile comparabilité des résultats et une nécessité de constituer des bases de données fiables des stocks et flux d’infrastructures au niveau international, prérequis nécessaire à une étude précise de ce sujet. Une méta-analyse des résultats des études sur échantillons agrégés
met en évidence un impact global positif des infrastructures sur la croissance. L’analyse des
études microéconomiques montre, toutefois, que l’ampleur des résultats diverge en fonction
du type d’infrastructure considéré, de la zone géographique et des secteurs d’activité. Une
évaluation rigoureuse et précise des bénéfices socio-économiques d’un projet ne peut donc
être effectuée qu’au cas par cas, en tenant compte de l’ensemble des spécificités inhérentes
à chaque projet.

La Partie II Chapitre 1 présente l’analyse coûts-bénéfices (ACB) et les principales difficultés
liées à sa mise en œuvre. Tout d’abord, se pose la question de l’exhaustivité des coûts et
bénéfices identifiés puisque l’ACB, telle qu’elle est réalisée la plupart du temps, ne permet
pas de prendre en compte les effets dynamiques (qui changent la structure même de l’économie). Se pose également la question de la correcte valorisation (attribution d’une valeur
monétaire) des coûts/bénéfices identifiés. Les biens et services non marchands n’ont pas à
proprement parler de « prix », ce qui rend leur évaluation en termes monétaires plus complexe.
Quelle valeur doit-on donner aux vies sauvées, à la préservation du patrimoine culturel ou
à une atteinte à la biodiversité ? Enfin, les résultats d’une ACB sont très sensibles au choix
du taux d’actualisation qui permet d’exprimer les coûts/bénéfices futurs en valeur actuelle et
dont le calibrage dépend fortement de considérations éthiques. Quelle importance doit-on
donner aux impacts futurs ?


La Partie II Chapitre 2 présente deux pistes de recherche pour complémenter l’ACB et fournir
aux décideurs des résultats qui reflètent mieux la réalité économique d’un projet. Le ministère britannique a par exemple développé un cadre d’analyse pour prendre en compte les
coûts/bénéfices économiques élargis des infrastructures de transport. Par ailleurs, l’analyse
multicritères, si elle ne constitue pas un outil suffisant pour refléter l’ensemble des enjeux
socio-économiques d’un projet, peut dans certains cas, fournir un complément d’analyse
intéressant pour l’évaluation des impacts non monétaires et la prise en compte de certaines
considérations éthiques.

Cette étude met en évidence la nécessité de constituer des bases de données au niveau
international, indispensables à une analyse plus approfondie du déficit d’infrastructures et à
l’identification des sources d’erreurs dans la réalisation des évaluations socio-économiques
des projets. Ces premières analyses fourniraient des fondements empiriques solides pour
développer un nouvel outil d’évaluation qui devrait concilier solidité méthodologique et flexibilité, afin d’être adopté au niveau international, et utilisé de manière systématique.


Les conclusions de cette étude aboutissent aux recommandations suivantes :
➦ Recommandation no 1. Constituer une base de données internationale du stock et
des flux d’infrastructures la plus désagrégée possible afin d’impulser le développement
d’une littérature dédiée à l’étude de cette problématique. Les résultats de ces analyses
qui permettraient de fournir aux décideurs des estimations fiables de ce déficit et de
guider les États non pas vers « plus d’infrastructures » mais vers un stock optimal d’infrastructures.
➦ Recommandation no 2a. Réaliser une analyse empirique des projets passés afin d’évaluer l’ampleur et l’origine des erreurs d’évaluation des coûts/bénéfices générés par les
projets. Un prérequis à cette analyse est la mise à disposition de données relatives à
l’évaluation ex ante et ex post de projets achevés, sur des zones géographiques distinctes, avec un recul suffisant.
➦ Recommandation no 2b. Développer un outil qui permette une évaluation socio-économique harmonisée des projets. Ce modèle devra tenir compte des spécificités inhérentes à chaque projet (type d’infrastructure, zone géographique concernée, mode de
financement, etc.) et refléter l’ensemble des impacts (positifs et négatifs) d’un projet sur
l’activité économique et le bien-être social.
➦ Recommandation no 3. Effectuer une analyse exploratoire visant à déterminer si les
normes comptables permettent de tenir compte des spécificités des projets d’investissement en infrastructures.

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